Sous l'ancien régime, la France était constituée de circonscriptions territoriales complexes ( issues de l'histoire, de la géographie et du peuplement ) qui étaient différentes selon les différents pouvoirs qui s'y exerçaient, avec des catégories différentes comme métropoles, provinces, diocèses, duchés, baronnies, gouvernements, états, élections, généralités, intendance, parlements, pays, baillages, pays, etc.. suivis d'un nom de région qui était souvent le même, sans recouvrir la même étendue géographique. Ainsi, le ressors du parlement d'Artois ne correspondait pas au même territoire que le gouvernement d'Artois ou que l'intendance d'Artois.

Les premiers travaux de l'Assemblée Nationale Constituante seront consacrés à la réforme administrative. Les députés s'attachent tout d'abord à la réforme municipale, rendue pressante par le désordre suscité dans les corps municipaux par les troubles de l'été 1789. La loi du 14 décembre 1789 met en place la municipalité et à partir du 01/02/1790, chaque commune de France organise les premières élections de la Révolution.

Par cette loi du 14/12/1789, la commune devient la cellule administrative de base. Au cours du débat, THOURET, SIEYES et CONDORCET se prononcent pour la mise en place de 6.500 municipalités contre l'avis de MIRABEAU. Pour les premiers, la démocratie est plus forte dans les grandes communes, mieux adaptées pour permettre l'expression populaire. Pour MIRABEAU, le maintien des structures éparpillées permet de mieux contrôler les citoyens et garantit au pouvoir central une plus grande sérénité. Finalement, la loi du 14/12/1789 reconnait environ 44 000 communes qui correspondent en gros aux paroisses du XIIIème siècle. Elle précise que les corps municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir : les unes propres au pouvoir municipal, les autres propres à l'administration générale de l'État et déléguées par elles aux municipalités. Les membres du conseil général de la commune et le maire sont élus pour 2 ans.